“Lo dice Agenas”. Ma non è per forza legge

Guido Gabriele7 Ottobre 20264 min di lettura

Documenti tecnici, linee di indirizzo, indicatori e monitoraggi orientano profondamente l’organizzazione sanitaria, ma non producono tutti gli stessi effetti giuridici. Confonderli può trasformare un suggerimento operativo in un obbligo immaginario e, paradossalmente, lasciare inattuati gli standard realmente vincolanti.

Nel Servizio sanitario esiste una formula capace di interrompere molte discussioni: “È previsto da Agenas”. A quel punto il documento viene chiuso, la riunione prosegue e ciò che era nato come indicazione tecnica acquista improvvisamente la solennità di una norma dello Stato.

Il problema è che Agenas non è il Parlamento, non è il Governo e non è la Conferenza Stato-Regioni. È l’Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali: un ente pubblico di rilievo nazionale che opera come organo tecnico-scientifico del Ssn, supportando ministero, Regioni e aziende sanitarie nella programmazione, nell’organizzazione, nella valutazione e nel monitoraggio dei servizi.

Il suo ruolo è quindi importante. Proprio per questo deve essere compreso con precisione.
Attribuire valore normativo indistinto a ogni documento dell’Agenzia non rafforza Agenas. Confonde il funzionamento delle istituzioni.

La fonte viene prima della frase

Leggi, decreti legislativi, regolamenti, accordi, linee di indirizzo e documenti tecnici non sono sinonimi. Una norma può stabilire obblighi, standard, requisiti e responsabilità. Un documento tecnico può spiegare come organizzare un’attività, proporre strumenti, individuare indicatori o descrivere un modello considerato appropriato.

Un monitoraggio, invece, serve a verificare che cosa stia effettivamente accadendo. Sono funzioni diverse. La domanda corretta non è quindi soltanto: “Che cosa dice Agenas?”. Bisogna chiedere quale documento lo dica, sulla base di quale fonte e con quali effetti.

Il Dm 77 del 2022, per esempio, è il regolamento che definisce modelli e standard dell’assistenza territoriale. I successivi documenti Agenas dedicati all’infermiere di famiglia o comunità, alle équipe multiprofessionali e ai Point of Care Testing possono sviluppare quelle previsioni e sostenerne l’applicazione. Non per questo ogni passaggio contenuto nelle linee di indirizzo diventa automaticamente una disposizione legislativa.

Dire che una determinata funzione è “prevista da Agenas” può dunque significare almeno tre cose differenti: che il documento riporta uno standard già fissato da una norma; che ne propone una modalità applicativa; oppure che formula un orientamento tecnico ulteriore.
Prima di distribuire responsabilità sarebbe opportuno sapere in quale delle tre situazioni ci troviamo.

L’IFoC e la differenza tra standard e organizzazione concreta

L’Infermiere di famiglia o comunità rappresenta uno degli esempi più evidenti. Il Dm 77 lo individua come figura di riferimento dell’assistenza infermieristica territoriale e definisce uno standard numerico. Le linee di indirizzo Agenas ne approfondiscono funzioni, relazioni professionali e collocazione nei nuovi modelli territoriali.

Ma tra la definizione nazionale e il lavoro quotidiano esiste un passaggio decisivo: l’organizzazione regionale e aziendale. Chi assegna i professionisti? Con quale formazione? In quali sedi? Con quale autonomia? Quali attività vengono formalmente attribuite? Come si integra l’IFoC con medici di medicina generale, servizi sociali, distretti, centrali operative territoriali e assistenza domiciliare? Quali risultati vengono misurati?

A queste domande non si risponde mostrando una linea di indirizzo durante una riunione. Servono atti organizzativi, dotazioni, procedure, responsabilità e indicatori. Altrimenti si realizza il modello italiano più efficiente: nazionale nella presentazione, regionale nell’interpretazione e aziendale quando bisogna trovare il personale.

I documenti tecnici non sono irrilevanti

Chiarire che una linea di indirizzo non coincide automaticamente con una legge non significa renderla facoltativa o inutile. I documenti tecnici possono avere un peso sostanziale nella programmazione, nella definizione delle procedure, nella valutazione della qualità e nella costruzione di modelli omogenei. Possono rappresentare riferimenti autorevoli per le direzioni strategiche e per i professionisti chiamati a tradurre una riforma in attività concrete.

Il punto non è scegliere tra due estremi: “è legge” oppure “non conta nulla”. Il punto è attribuire a ogni strumento il valore che effettivamente possiede. Una linea di indirizzo può orientare una Regione. La Regione può recepirla attraverso un proprio atto. L’azienda può tradurla in un modello organizzativo, in una procedura o in un ordine di servizio. È questa catena a rendere chiari compiti, responsabilità e risorse. Saltare i passaggi produce soltanto ambiguità.

Quando l’ambiguità arriva in reparto

La confusione tra fonte normativa e documento tecnico non rimane confinata nei convegni.
Può arrivare nelle procedure aziendali, nelle disposizioni di servizio e nei rapporti tra professionisti. Un’attività viene attribuita affermando che “è prevista dalle linee nazionali”, senza indicare la norma, l’atto aziendale, la formazione necessaria e le condizioni organizzative per svolgerla.

L’autorità della fonte viene utilizzata per coprire ciò che l’organizzazione non ha ancora definito. È una scorciatoia pericolosa. Se un compito incide sulla sicurezza, sull’autonomia professionale o sulla responsabilità, non basta dimostrare che sia tecnicamente auspicabile. Bisogna chiarire chi lo attribuisca, con quali competenze, risorse e procedure.
Il professionista non dovrebbe essere costretto a ricostruire da solo l’intera gerarchia delle fonti dopo aver ricevuto una disposizione generica. La chiarezza giuridica è anche sicurezza organizzativa.

Una verifica in cinque domande

Quando un’attività viene presentata come “prevista da Agenas”, direzioni, coordinatori e professionisti dovrebbero verificare almeno cinque elementi:

qual è il documento esatto;
quale norma o atto istituzionale ne costituisce il fondamento;
se il testo stabilisce uno standard, propone un modello oppure misura un risultato;
se esiste un atto regionale o aziendale di recepimento;
quali risorse, competenze, responsabilità e indicatori accompagnano l’applicazione.

Non è formalismo. È il modo per impedire che le riforme vengano attuate attraverso citazioni isolate, interpretazioni locali e responsabilità lasciate in sospeso.

Dal documento al servizio

Agenas può sviluppare modelli, confrontare performance, indicare standard tecnici e accompagnare l’attuazione delle politiche sanitarie. Non può, da sola, fornire a ogni casa della comunità équipe complete, infermieri sufficienti, sistemi informativi interoperabili e una governance territoriale funzionante.

Quella responsabilità rimane nelle mani di Regioni e aziende. Per questo la domanda più importante non è soltanto se un documento sia vincolante. È che cosa sia stato fatto per trasformarlo in un servizio reale. Quanti IFoC sono operativi? Quale popolazione seguono? Quante case della comunità dispongono di équipe effettive? Quali attività vengono garantite? Quali esiti vengono misurati?

Un documento tecnico può indicare la strada. Ma se l’organizzazione non assegna persone, strumenti, responsabilità e tempi, la strada rimane perfettamente descritta e sostanzialmente vuota.

Citare Agenas non dovrebbe concludere la discussione. Dovrebbe farla cominciare. Perché nel Servizio sanitario le fonti devono essere lette correttamente, ma soprattutto devono essere trasformate in organizzazione. E tra una linea di indirizzo e un servizio funzionante continua a esserci tutto il lavoro che nessuna citazione può sostituire.

Guido Gabriele Antonio

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