Massimo Randolfi

Concorso infermieri Puglia: prima gli idonei o le stabilizzazioni? Commento alla sentenza del Consiglio di Stato

Negli ultimi anni la tematica del precariato pubblico ha convogliato l’attenzione di numerosi arresti giurisprudenziali e non solo.

Il primo approdo è stato certamente l’approvazione della riforma c.d. “Madia”. Nella Regione Puglia tuttavia, in queste settimane, si è posto il problema di trovare un punto di equilibrio tra il concorso pubblico e le procedure di stabilizzazione; problema che ha prevedibili riflessi anche di natura politica.  

Preliminarmente va osservato che, anche secondo costante giurisprudenza della Corte costituzionale, la modalità ordinaria di reclutamento del personale nella PA è la procedura concorsuale prevista ai sensi dell’art. 97, comma 4, della Costituzione. La seconda parte dell’art. 97, comma 4, attribuisce invece rilievo costituzionale alle stabilizzazioni.

 Proprio nel solco di questo insidioso divario, si inserisce la sentenza n.1052 del 14/02/2022 del Consiglio di Stato.

Il caso sottoposto al vaglio del Consiglio di Stato ha come protagonisti alcuni agenti di polizia locale del Comune di Cassino che avevano proposto ricorso al TAR Lazio contro lo stesso Ente Comunale, premettendo di aver prestato servizio a tempo determinato e di aver presentato istanza di stabilizzazione ai sensi dell’art. 20 del d.lgs. n. 75/2017 avendo maturato i requisiti richiesti.

Deducevano che dapprima il Comune aveva statuito di dare corso all’assunzione di 3 vigili urbani con la modalità della stabilizzazione per il triennio 2018-2020, poi invece aveva disposto il reclutamento per l’anno 2020 di n. 6 vigili urbani (invece dei tre previsti in precedenza) tutti con la modalità del pubblico concorso e senza alcuna stabilizzazione.

Formulavano, per questo, censure di violazione di legge ed eccesso di potere.

Il TAR aveva respinto il ricorso e i motivi aggiunti ritenendo che “…non sussiste alcun obbligo dell’Amministrazione di ricorrere a detta modalità di reclutamento né di motivare specificamente le ragioni per le quali decida avvalersi della ordinaria procedura concorsuale”, ritenendo esaustiva la scelta effettuata dal Comune di Cassino della procedura concorsuale ai fini <<di “ampliare al massimo la platea dei partecipanti”, “selezionare i capaci e meritevoli che si affacciano al mondo del lavoro”, “favorire il ricambio generazionale”>>, confermando dunque che “il concorso pubblico costituisce la forma generale ed ordinaria di reclutamento del personale della pubblica amministrazione” (Cons. Stato, VI, 5 marzo 2020, n. 1622 e 18 maggio 2020, n. 3144).

Avverso la sentenza i ricorrenti hanno proposto appello con un motivo articolato in più censure, tutte dettagliatamente riportate in sentenza, a cui ha resistito in giudizio il Comune di Cassino con rispettive argomentazioni difensive.

Entrando nel merito della sentenza, il Consiglio di Stato ritiene ammissibili e fondati il ricorso introduttivo e il ricorso per motivi aggiunti, motivando nel senso che segue.

Prima di tutto, specifica che la normativa di riferimento risponde all’esigenza di determinare la stabilizzazione del personale precario, in attuazione delle regole speciali dettate dall’art. 20 (Superamento del precariato nelle pubbliche amministrazioni) del d.lgs. 25 maggio 2017, n. 75 (recante “Modifiche e integrazioni al decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera a), e 2, lettere b), c), d) ed e) e 17, comma 1, lettere a), c), e), f), g), h), l)m), n), o), q), r), s) e z), della legge 7 agosto 2015, n.124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”).

Esso prevede il ricorso alla procedura di stabilizzazione del personale, selezionato con concorso pubblico per un precedente rapporto di lavoro a tempo determinato, in presenza dei requisiti di cui al primo comma, come modalità di reclutamento del personale alternativa ai processi di mobilità e al pubblico concorso, ordinario o “riservato” (quale è quello dello stesso art. 20, secondo comma).

In proposito, il Consiglio di Stato riprende alcuni principi fissati in Adunanza Plenaria dallo stesso Collegio nella sentenza del 28 luglio 2011, n. 14 riguardanti, in generale, il rapporto tra due diverse alternative modalità di reclutamento del personale pubblico, una delle quali consistente nell’indizione del pubblico concorso, tenuto conto della previsione costituzionale sull’accesso ai pubblici impieghi mediante concorso e delle ragioni giustificatrici della deroga per via legislativa.

Il Consiglio di Stato rileva che con detta pronuncia sia stata definitivamente superata la tesi – che sostanzialmente sorregge le principali argomentazioni difensive del Comune di Cassino – secondo cui l’indizione di un nuovo concorso costituirebbe sempre la regola, ritenuta di diretta derivazione costituzionale, e, pertanto, non dovrebbe essere corredata da alcuna specifica motivazione e, a maggior ragione, che sia stata superata la variante di tale impostazione secondo cui la determinazione riguardante l’indizione di un nuovo concorso non solo non richiederebbe alcuna motivazione, ma costituirebbe una tipica scelta di “merito amministrativo”, insindacabile in sede giurisdizionale, salva l’allegazione di macroscopici vizi.

Di conseguenza è prevalso ed è quindi stato seguito nella giurisprudenza successiva il diverso e opposto indirizzo interpretativo secondo il quale si ritiene che l’amministrazione debba sempre motivare la determinazione di indire un nuovo concorso, dando conto, fra l’altro, delle ragioni per le quali non intende accedere alla modalità di reclutamento che la legge preveda come alternativa e considerando le ragioni dei soggetti interessati a quest’ultima e del sacrificio loro imposto.

Esso vale in ogni caso in cui l’amministrazione, pur non essendo obbligata alla copertura dei posti in organico mediante l’assunzione di determinati soggetti (che, solo ove ricorresse tale evenienza, sarebbero titolari di un diritto soggettivo all’assunzione), debba comunque assumere “una decisione organizzativa, correlata agli eventuali limiti normativi alle assunzioni, alla disponibilità di bilancio, alle scelte programmatiche compiute dagli organi di indirizzo e a tutti gli altri elementi di fatto e di diritto rilevanti nella concreta situazione, con la quale stabilire se procedere, o meno, al reclutamento del personale”, di modo che ferma restando “la discrezionalità in ordine alla decisione sul “se” della copertura del posto vacante, l’amministrazione, una volta stabilito di procedere alla provvista del posto, deve sempre motivare in ordine alle modalità prescelte per il reclutamento” (così Cons. Stato, Ad. Plen., n. 14/2011, in motivazione).

Il Consiglio di Stato afferma dunque che la procedura di stabilizzazione “non sia oggetto di un obbligo dell’amministrazione, ma nemmeno si può ritenere che essa attribuisca all’amministrazione una facoltà incondizionata…”

Piuttosto- aggiunge il Consiglio – il combinato disposto dello stesso art. 20, comma 1, e del richiamato art. 6 del d.lgs. n. 165 del 2001, in tema di piano del fabbisogno del personale, “rende palese l’intento del legislatore di contenere l’ambito della discrezionalità dell’amministrazione nella scelta fra le diverse modalità di reclutamento del personale.”

Invero, l’opzione in favore della deroga al principio della selezione con un nuovo concorso è resa possibile per raggiungere gli obiettivi predeterminati dallo stesso art. 20 (superare il precariato, ridurre il ricorso ai contratti a termine e valorizzare la professionalità acquisita dal personale con rapporto di lavoro a tempo determinato), rispondenti ad una preminente esigenza pubblica di stabilizzazione del personale precario; essa inoltre deve essere effettuata “in coerenza col piano triennale dei fabbisogni”: quest’ultimo a sua volta risponde a precisi scopi legislativi (“ottimizzare l’impiego delle risorse pubbliche disponibili e perseguire obiettivi di performance organizzativa, efficienza, economicità e qualità dei servizi ai cittadini”) da raggiungere “attraverso la coordinata attuazione dei processi di mobilità e di reclutamento del personale”.

Per il Consiglio di Stato le disposizioni su riportate impongono all’amministrazione di spiegare le ragioni della preferenza accordata a quest’ultimo, non in termini assoluti, ma nel raffronto con l’alternativa offerta dalla normativa sulla stabilizzazione vigente ratione temporis.

A fondamento di quest’ultima si rinvengono d’altra parte finalità di pubblico interesse idonee a supportare la deroga legislativa alla regola costituzionale del pubblico concorso, ammessa dall’art. 97, comma 4, ultimo inciso, della Costituzione, in parte analoghe a quelle già evidenziate dalla ridetta sentenza dell’Adunanza plenaria n. 14 del 2011 ed in parte tipiche delle misure di stabilizzazione dei lavoratori precari.

In riferimento a queste finalità il Consiglio di Stato precisa che: quanto alle prime, trattasi del contenimento della spesa pubblica, in relazione ai costi derivanti dall’espletamento delle nuove procedure concorsuali, ma anche quella di preferire soggetti che abbiano già partecipato ad una procedura selettiva pubblica, compiuta nel rispetto del principio costituzionale, pure se finalizzata al reclutamento a tempo determinato. Quanto alle seconde, è lo stesso art. 20, comma 1, del d.lgs. n. 75 del 2017 che accosta alla preminente finalità di superare il precariato e ridurre il ricorso ai contratti a termine, quella della valorizzazione della professionalità acquisita dal personale con rapporto di lavoro a tempo determinato.

In proposito sono significativi gli “indirizzi operativi in materia di valorizzazione dell’esperienza professionale del personale con contratto di lavoro flessibile e superamento del precariato” contenuti nella circolare n. 3/2017 del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione riguardante, tra l’altro, l’applicazione della disciplina dell’art. 20 del d.lgs. n. 75 del 2017.

Sostiene il Consiglio di Stato che la mancata esplicitazione da parte del Comune negli atti impugnati di siffatta ragione di esclusione del ricorso alla procedura di stabilizzazione ovvero di altre eventuali ragioni di preferenza per il pubblico concorso rispetto alla modalità alternativa non può essere colmata.

Con la sentenza in esame, il Consiglio di Stato non afferma la sussistenza, in capo agli istanti, dei requisiti richiesti dalla legge per l’assunzione a tempo indeterminato, poiché la relativa verifica è riservata all’amministrazione nell’ambito dell’apposita procedura di reclutamento speciale del personale precario, se ed in quanto l’ente locale deliberi di accedervi.

Mentre sostiene il Collegio che l’amministrazione avrebbe dovuto motivare, secondo quanto sopra specificato, la differente scelta effettuata con la delibera poi impugnata.

Il Consiglio di Stato ha dunque accolto l’appello per cui il Comune di Cassino dovrà nuovamente determinarsi sulle modalità di reclutamento dei vigili urbani inseriti nel piano del fabbisogno del personale 2020/2022 e nel relativo piano delle assunzioni.

Riassunti i termini della sentenza, questi sono dunque in sintesi i principi ivi delineati:

➢ le procedure di stabilizzazione sono “garantite” dalla Costituzione;

➢ l’art. 20, comma 1, del d.lgs. n. 75 del 2017 è una modalità preminente di superamento del precariato e riduzione del ricorso ai contratti a termine nonché valorizzazione della professionalità acquisita dal personale con rapporto di lavoro a tempo determinato;

➢ l’indizione di un concorso pubblico va sempre motivata dando conto delle ragioni per le quali la PA non intende accedere alla modalità di reclutamento che la legge preveda come alternativa (stabilizzazione) e considerare le ragioni dei soggetti interessati a quest’ultima e del sacrificio loro imposto;

 ➢ i soggetti aventi i requisiti per la stabilizzazione sono titolari di un diritto soggettivo all’assunzione quando ricorrono alcune particolari condizioni.

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